失業(yè)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生于20世紀(jì)初，在發(fā)展初期，我們應(yīng)該把重點(diǎn)放在基本的生命安全上。20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家的充分就業(yè)階段結(jié)束。上世紀(jì)80年代，由于受石油危機(jī)、嚴(yán)重通貨膨脹和激烈國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的影響，許多國(guó)家的失業(yè)率急劇上升，形成了20世紀(jì)30年代以來(lái)最嚴(yán)重的失業(yè)形勢(shì)。為減輕失業(yè)壓力，很多國(guó)家大幅度改革了失業(yè)保險(xiǎn)制度和公共就業(yè)服務(wù)制度。例如，日本、加拿大和英國(guó)等分別將失業(yè)保險(xiǎn)改為就業(yè)保險(xiǎn)和求職津貼，并將失業(yè)津貼的發(fā)放同就業(yè)安置緊密地結(jié)合在一起，實(shí)行統(tǒng)一管理。有些發(fā)達(dá)國(guó)家則開(kāi)始改革單一的只保生活的失業(yè)保險(xiǎn)制度，使其在確保失業(yè)人員基本生活的前提下發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)的功能，并取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)外的這些做法和經(jīng)驗(yàn)對(duì)進(jìn)一步改革和完善我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度提供了有益的借鑒。下面筆者將從中外對(duì)比的角度進(jìn)行一些介紹和分析。

國(guó)外改革失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的實(shí)踐：制度設(shè)計(jì)與資金使用方向的調(diào)整

改革失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的措施

改革失業(yè)保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，促使失業(yè)者積極找工作，盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。其主要措施包括：

一是實(shí)行差別性的失業(yè)保險(xiǎn)金給付期，促使失業(yè)者積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。目前各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)支付期多在90天到1年之間。根據(jù)失業(yè)期長(zhǎng)短，失業(yè)越短，給付標(biāo)準(zhǔn)就越高。法國(guó)規(guī)定，最初的失業(yè)金待遇為日基準(zhǔn)工資的57.4%，其后則每4個(gè)月調(diào)低一次。比利時(shí)規(guī)定，對(duì)已婚的長(zhǎng)期失業(yè)者，第一年失業(yè)保險(xiǎn)金為收入的55%，在其后的7個(gè)月內(nèi)降為35%。調(diào)整給付期限，是為了在確保失業(yè)人員的基本生活水平的同時(shí)，激勵(lì)他們盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

二是實(shí)行限制性的保險(xiǎn)金給付條件，迫使失業(yè)者盡快再就業(yè)。對(duì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)者附加一些限制性的條件和義務(wù)。比如美國(guó)要求失業(yè)者在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金之前，必須在職業(yè)介紹所登記，必須提供前任雇主的聯(lián)系方式以證明不是因個(gè)人原因?qū)е率I(yè)并且愿意接受職業(yè)介紹所提供的就業(yè)機(jī)會(huì);在領(lǐng)取保險(xiǎn)金期間必須每周或每隔一周到有關(guān)部門(mén)報(bào)告有關(guān)方面提供的工作情況和被拒絕的情況;領(lǐng)取保險(xiǎn)金期間還必須按照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)辦公室預(yù)先約定的時(shí)間去報(bào)告或面試，否則，將被取消領(lǐng)取保險(xiǎn)金的資格。其他經(jīng)合組織國(guó)家也有類(lèi)似規(guī)定。

三是實(shí)行浮動(dòng)性的失業(yè)保險(xiǎn)征稅制度，抑制雇主對(duì)雇員的解雇，保持企業(yè)工作崗位的穩(wěn)定，以減輕社會(huì)失業(yè)壓力。在這方面美國(guó)實(shí)施的浮動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)稅率制度，即“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度和德國(guó)的“社會(huì)福利計(jì)劃”具有代表性的意義。美國(guó)實(shí)行的“經(jīng)驗(yàn)稅率”制度是指按照雇主解雇雇員的情況而確定的企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅的稅率。聯(lián)邦政府規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)稅率為應(yīng)稅工資總額的5.4%，但為鼓勵(lì)企業(yè)盡量保留雇員和限制企業(yè)的解雇行為，美國(guó)的大多數(shù)州都實(shí)行了按企業(yè)員工就業(yè)穩(wěn)定的記錄情況確定繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅率的辦法;另有少數(shù)州則根據(jù)企業(yè)解雇人數(shù)來(lái)決定企業(yè)繳納失業(yè)保險(xiǎn)稅率的辦法。這也就是說(shuō)，企業(yè)解雇的人越多，企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)率越高，最高可達(dá)職工工資總額的10.5%。德國(guó)實(shí)行的社會(huì)福利計(jì)劃是指，雇主在企業(yè)不景氣時(shí)若要大批解雇雇員，須向勞動(dòng)局申報(bào)，同時(shí)須向被解雇人員提供補(bǔ)償費(fèi)的制度。如果雇主不采取大批解雇雇員的行動(dòng)，勞動(dòng)局將為這些即將面臨失業(yè)的員工提供轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。

在調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)使用范圍方面采取的措施

調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)的使用范圍，以加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)的手段，其主要措施包括：

將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于職業(yè)介紹。法國(guó)通過(guò)全國(guó)700多所職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員提供再就業(yè)服務(wù)幫助，并規(guī)定其26%的工作經(jīng)費(fèi)由失業(yè)保險(xiǎn)基金提供。

將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于就業(yè)培訓(xùn)。對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的最有效途徑。因此，各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)為了實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，也都幾乎無(wú)一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險(xiǎn)工作的重點(diǎn)，并已取得了良好的效果。如英國(guó)對(duì)參加培訓(xùn)并取得資格證書(shū)的失業(yè)人員，分別按資格等級(jí)增加失業(yè)保險(xiǎn)給付;美國(guó)規(guī)定參加職業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員，可適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)保險(xiǎn)給付期;德國(guó)、意大利對(duì)參加培訓(xùn)的失業(yè)人員提供生活補(bǔ)貼，失業(yè)保險(xiǎn)部門(mén)負(fù)擔(dān)部分培訓(xùn)費(fèi)用，包括注冊(cè)費(fèi)、書(shū)費(fèi)、交通費(fèi)等;澳大利亞和西班牙等規(guī)定，參加培訓(xùn)的失業(yè)人員可以享受疾病、工傷、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于鼓勵(lì)企業(yè)招聘失業(yè)人員。鼓勵(lì)企業(yè)招聘失業(yè)人員也是國(guó)際上促進(jìn)就業(yè)方面較為通用的辦法。日本的做法是，在征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)單獨(dú)征收促進(jìn)就業(yè)費(fèi)，用于以下就業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目：一是對(duì)不景氣而被迫縮小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)給予為期1年的工資補(bǔ)貼，以便安置內(nèi)部富余人員;二是對(duì)轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補(bǔ)貼;三是對(duì)在就業(yè)特別困難地區(qū)開(kāi)辦的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼;四是對(duì)創(chuàng)造出大規(guī)模就業(yè)崗位的企業(yè)給予崗位開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼;五是向企業(yè)、在職員工和失業(yè)者個(gè)人直接提供培訓(xùn)補(bǔ)貼。

將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于資助創(chuàng)辦小企業(yè)。資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)也是許多國(guó)家采取的促進(jìn)就業(yè)的有效措施。首先是提供專(zhuān)門(mén)的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。如法國(guó)規(guī)定失業(yè)人員從事其他不靠工資生活的職業(yè)，有權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)享受?chē)?guó)家給予的特別補(bǔ)貼。對(duì)自行創(chuàng)辦微型企業(yè)的失業(yè)者，除采取給予技術(shù)支持、咨詢(xún)服務(wù)外，還由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予擔(dān)保，由銀行給予貸款。其次是將失業(yè)津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，如西班牙規(guī)定失業(yè)者如參加生產(chǎn)合作社或從事任何自某職業(yè)活動(dòng)，都可以將其應(yīng)領(lǐng)取的全部失業(yè)津貼一次性領(lǐng)取作為創(chuàng)業(yè)本金。再次是保留或恢復(fù)失業(yè)者的社會(huì)保障權(quán)利。如法國(guó)規(guī)定創(chuàng)業(yè)者在開(kāi)業(yè)的頭幾個(gè)月時(shí)間內(nèi)繼續(xù)享受各項(xiàng)社會(huì)保障，包括失業(yè)津貼權(quán)利;英國(guó)規(guī)定失業(yè)者創(chuàng)辦企業(yè)的在一定時(shí)期內(nèi)，繼續(xù)保留按周給付的失業(yè)津貼權(quán)利。

將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于補(bǔ)助失業(yè)人員提前就業(yè)或從事臨時(shí)性的非技能職業(yè)。補(bǔ)助失業(yè)人員提前就業(yè)是指在法定享受失業(yè)保險(xiǎn)給付期限內(nèi)，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險(xiǎn)金。如日本規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)金支付期限為300天，如果重新就業(yè)后剩余支付期限在200天至300天者，可以繼續(xù)領(lǐng)取120天的再就業(yè)補(bǔ)助金;如果支付期限在150天至200天者，可領(lǐng)取70天的再就業(yè)補(bǔ)助金;如果失業(yè)者在其失業(yè)津貼領(lǐng)取期結(jié)束前100天或還剩一半的時(shí)間就找到持續(xù)1年以上的工作，則可領(lǐng)取30天至120天再就業(yè)補(bǔ)助金。法國(guó)對(duì)因經(jīng)濟(jì)性裁員失業(yè)而要求在6個(gè)月內(nèi)再就業(yè)的人，不作為失業(yè)人員處理，而由失業(yè)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)發(fā)給其相當(dāng)于原工資80%的轉(zhuǎn)業(yè)安置津貼。6個(gè)月后仍未找到工作，再按失業(yè)人員進(jìn)行登記并領(lǐng)取失業(yè)津貼。對(duì)領(lǐng)取失業(yè)津貼期間愿意接受一份比原來(lái)工作待遇差的工作的失業(yè)者，規(guī)定在其從事這項(xiàng)工作并繼續(xù)尋找更合適的崗位期間，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)津貼。

國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示：加大失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的力度和措施

針對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀和改革方向，深入系統(tǒng)地研究國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑將對(duì)進(jìn)一步改革和完善我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，具有舉足輕重的借鑒和啟示作用。

國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)

從以上介紹看出，20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境和條件發(fā)生較大變化的情況下，作為實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度主體的發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍對(duì)本國(guó)的制度進(jìn)行了新一輪的改革，其過(guò)程一直延續(xù)到現(xiàn)在。共同特點(diǎn)是在理念上發(fā)生了重要變化，即不再沿襲以不斷提高保護(hù)水平為基本目標(biāo)的傳統(tǒng)做法，而是更多關(guān)注過(guò)度保護(hù)和過(guò)高的福利政策導(dǎo)致的負(fù)面影響，在降低失業(yè)保護(hù)整體水平和采用積極的失業(yè)保護(hù)政策兩方面進(jìn)行改革。

在降低失業(yè)保護(hù)水平方面，發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是歐盟國(guó)家普遍采取了縮小失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍、嚴(yán)格資格條件、縮短津貼給付期限和降低替代率等做法。目的是減少勞動(dòng)者對(duì)失業(yè)津貼的依賴(lài)心理，促使其積極實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，縮短平均失業(yè)期限，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。特別是1990年代以來(lái)，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都加大了這方面改革的力度，從整體上看是富有成效的。

國(guó)外所采取的積極的失業(yè)保護(hù)政策的基本原則是，對(duì)勞動(dòng)者的失業(yè)保護(hù)不僅體現(xiàn)在基本生活津貼的發(fā)放上，更重要的是體現(xiàn)在幫助失業(yè)者提高再就業(yè)的能力上，使他們能夠面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)變革等因素造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)變化，在尋找新的就業(yè)崗位時(shí)處于更加有利的地位。積極的失業(yè)保護(hù)政策早在1970年代中期即已提出，是積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的重要組成部分。各國(guó)采取的具體措施主要有：加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的培訓(xùn)和再培訓(xùn)、建立有效的就業(yè)服務(wù)，包括職業(yè)介紹體系、為鼓勵(lì)勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)異地就業(yè)提供搬遷費(fèi)、安家費(fèi)和交通費(fèi)等財(cái)政補(bǔ)貼以及對(duì)失業(yè)者自謀職業(yè)和自我創(chuàng)業(yè)給予立法和財(cái)政方面的優(yōu)惠政策和援助等。到目前為止，發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)行積極的就業(yè)保護(hù)政策方面已經(jīng)積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，取得了豐富成果，并已成為其國(guó)家就業(yè)政策的一個(gè)有機(jī)組成部分。

國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度自1986年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》誕生之日起，就確定了在保證基本生活支出的前提下，基金可用于轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、建立培訓(xùn)設(shè)施、扶持待業(yè)職工進(jìn)行生產(chǎn)自救等方面。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》又再次規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)制度旨在保障失業(yè)人員的基本生活，促進(jìn)其就業(yè)，并對(duì)其接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹給予補(bǔ)貼。但從《失業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施后的實(shí)踐看，失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)就業(yè)方面的作用相當(dāng)有限。每年用于就業(yè)方面的投入僅占總支出的10%左右，2004年最高達(dá)到16%。且主要集中在上海、北京等地，一些地方投入比例不足5%。而我國(guó)目前失業(yè)保險(xiǎn)基金的結(jié)余卻逐年遞增，已達(dá)到450多億元。資金大量沉淀，成為“閑錢(qián)”，難以發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的積極作用。因此，從我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀看，雖然已經(jīng)在指導(dǎo)思想上實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去強(qiáng)調(diào)基本生活保障向促進(jìn)就業(yè)的轉(zhuǎn)變，但在加大失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的力度和措施方面還是不夠的。通過(guò)以上對(duì)國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度改革促進(jìn)就業(yè)基本經(jīng)驗(yàn)的介紹和對(duì)我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)狀所進(jìn)行的比較研究和分析，對(duì)進(jìn)一步改革和完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度有幾點(diǎn)啟示：

應(yīng)繼續(xù)加大我國(guó)改革失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的力度。具體地說(shuō)，就是在確保失業(yè)者基本生活的前提下把促進(jìn)其再就業(yè)放到一個(gè)十分突出的位置上，并采取切實(shí)有效的措施加以落實(shí)，特別是在制度的設(shè)計(jì)上和經(jīng)費(fèi)的使用上汲取國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，在加大失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)的力度方面，應(yīng)針對(duì)失業(yè)人員的特點(diǎn)，采取不同的引導(dǎo)和鼓勵(lì)措施。譬如，對(duì)接受職業(yè)培訓(xùn)的，可繼續(xù)發(fā)放生活費(fèi)和交通補(bǔ)貼費(fèi);對(duì)靈活就業(yè)的，可以暫不停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)待遇，幫助他們積累職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，尋找更穩(wěn)定的工作;對(duì)因個(gè)人不履行工作職責(zé)造成失業(yè)的，可以適當(dāng)縮短其待遇期限或降低待遇標(biāo)準(zhǔn);對(duì)已經(jīng)就業(yè)且收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，則停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)待遇。在抑制企業(yè)裁員，保持就業(yè)穩(wěn)定方面，特別是在經(jīng)濟(jì)不景氣或出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)期，應(yīng)通過(guò)減免失業(yè)保險(xiǎn)稅費(fèi)征收或給予減員補(bǔ)貼等措施幫助用人單位減輕成本，維持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和強(qiáng)化職工在職培訓(xùn)，以達(dá)到減少裁員和穩(wěn)定就業(yè)的目的。

應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)基金的管理和監(jiān)督機(jī)制。目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金盡管結(jié)余較多，但分布不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基金結(jié)余有限，因此要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)就業(yè)的作用，還很難進(jìn)行有效的調(diào)劑。另一方面由于我國(guó)目前隱性就業(yè)問(wèn)題突出，相當(dāng)一部分失業(yè)后再就業(yè)人員仍然在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)。這也不利于發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能。因此應(yīng)加大對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌管理與監(jiān)控，提高基金的調(diào)劑程度，嚴(yán)防基金的冒領(lǐng)和浪費(fèi)，使其真正起到保證生活和促進(jìn)就業(yè)的雙重作用。

在擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、提高待遇水平方面，要充分考慮我國(guó)的基本國(guó)情，使之既能保障失業(yè)人員的基本生活，又能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。目前國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，就業(yè)結(jié)構(gòu)還不夠合理，社會(huì)保障體制建設(shè)也不夠完善。在此情況下，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)所能提供的還只能是較低水平的、最基本的保護(hù)。對(duì)于擴(kuò)大覆蓋范圍和提高津貼待遇問(wèn)題，特別是“擴(kuò)面”問(wèn)題，也應(yīng)慎重對(duì)待，不可盲目從事，避免因提出不切實(shí)際的高指標(biāo)而影響制度的鞏固和發(fā)展。我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)，充分汲取高福利國(guó)家的教訓(xùn)，避免再走類(lèi)似的彎路。